La pequeña propiedad y la evolución de su marco normativo en México

El derecho agrario regula la tenencia de la tierra, asegurando que los pequeños agricultores y las grandes empresas agrícolas tengan acceso justo y equitativo a la tierra. De ahí la importancia de la pequeña propiedad agraria porque fomenta el desarrollo económico y la cohesión social. En esta entrega se explica el contenido del Artículo 27 Constitucional para entender de cerca los principios y lineamientos respecto a la preservación de los recursos naturales y la tenencia de la tierra.

En la historia del mundo y el desarrollo de los derechos individuales, sobre todo aquellos alusivos a la propiedad, se tiene como primer antecedente lo establecido en La Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, la cual fue expedida el 26 de agosto de 1789. Este documento establece en su último artículo: “La propiedad, siendo un derecho inviolable y sagrado, no puede ser privado a nadie (nul ne peut en etre privé) si una necesidad pública, legalmente comprobada lo exige evidentemente, y bajo la condición de una justa y previa indemnización” (Godechot, 1995).

Este derecho se ratificó y estableció los principios fundamentales de la propiedad privada en Francia y sentó las bases para la codificación de las leyes civiles en otros países, al plasmarse en el Código Civil de los franceses o Código de Napoleónico, expedido el 21 de marzo de 1804, asentándose en el Título II De la Propiedad del artículo 544, que estableció: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, con tal de que no se haga de esta un uso de manera prohibida por las leyes o por los reglamentos.” (Code Civil Français, 2004).

El derecho francés ha sido un referente, por lo que ha tenido una gran influencia en las leyes que atañen a la propiedad privada en muchos países, incluyendo a México. La Constitución mexicana de 1824 —la primera elaborada después de la declaración de Independencia en 1821— no tenía un apartado específico dedicado a los derechos humanos. Entre algunas menciones dispersas a los derechos individuales, no se encontraba nada respecto del derecho de propiedad. Esto se modifica en la Constitución que más adelante plasmaría el liberalismo mexicano de mediados del siglo XIX, en la que se incluyó una protección semejante a la de la Declaración francesa de 1789. Este documento se trata de la Constitución de 1857, a cuyo Título I, Sección I, se le denominó: De los derechos del hombre.

En el artículo 27 de dicha sección se estableció que:

la propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que haya de verificarse […] Ninguna corporación civil o eclesiástica (sic), cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces con la única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], 1857).

Este ordenamiento, plasmado de forma muy clara, va mucho más allá de lo que el derecho francés enunció. Por un lado, establece condiciones de la tierra para poder ser ocupada (por expropiación previa indemnización); por el otro, marca limitaciones expresas a corporaciones civiles y eclesiásticas para poder adquirir o administrar inmuebles, salvo los que fueran necesarios para el cumplimiento de su objeto.

La expedición de la Constitución provocó que los grupos conservadores y la Iglesia trataran de forzar a Ignacio Comonfort, el expedidor de dicho documento —y quien pasó de presidente sustituto a constitucional—, para que se declarara contra ella. Al no soportar las oposiciones a la Carta Fundamental, Comonfort decidió adherirse al Plan de Tacubaya (1857) y pronunciar la frase “acabo de cambiar mis títulos legales de presidente, por los de un miserable revolucionario” (Tena, 2008).

El 12 de junio de 1859 se expidió la Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos que, en su primer considerando, de acuerdo con Tena (2008), señalaba que el principal motivo de la Guerra de los Tres Años (1857-1861), promovida y sostenida por el clero, era conseguir sustraerse de la dependencia de la autoridad civil. Debemos tener presente que para esa época, el clero se constituía como uno de los grandes poseedores de la tierra en México, por lo que las modificaciones a las leyes derivadas del mandato del presidente Benito Juárez, representaban una enorme amenaza a sus intereses.

El Constituyente de 1917, el Artículo 27 y la Reforma de 1992

En 1915, México estaba sumido en una guerra civil, a consecuencia de la Revolución mexicana que comenzó en 1910. En ese momento, el país estaba dividido entre dos facciones principales: los constitucionalistas, liderados por Venustiano Carranza, y los convencionistas, liderados por Francisco «Pancho» Villa y Emiliano Zapata.

Adicionalmente, México también se veía afectado por la Primera Guerra Mundial que se estaba viviendo en Europa. Aunque México no participó directamente en la Guerra, la conflictiva situación política y social del país hizo que fuera vulnerable a las presiones de las potencias extranjeras.

En resumen, México se encontraba sumido en una guerra civil, con un panorama muy inestable, y una economía que había sido gravemente afectada por el conflicto. En este contexto, el presidente en turno, Venustiano Carranza, convocó a un Congreso para que elaborara una nueva constitución. Los congresistas se reunieron en la ciudad de Querétaro y el 5 de febrero de 1917 proclamaron la nueva Constitución, que ha permanecido vigente hasta la fecha.

La redacción del Artículo 27 en la Constitución de 1917, en su fracción VIII, señala:

Se declaran nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades hechas por los jefes políticos, gobernadores de los Estados, o por cualquier autoridad local en contravención a lo dispuesto en la ley del 25 de junio de 1856 y disposiciones relativas (Tena, 2008).

La gran novedad en el Artículo 27 de la Constitución de 1917 fue, para sorpresa de propios y extraños, la incorporación de que: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares”.

La incorporación de la figura jurídica de la propiedad originaria provocó algunas reacciones. La preocupación central era por parte de las empresas extranjeras que veían amenazadas sus inversiones, principalmente en los sectores de la minería y el petróleo.

La fracción VIII del Artículo 27 fue objeto de amplio debate en ese Constituyente, y a pesar de varias de las reformas que ha sufrido a lo largo de los 104 años que tiene de vida, esa facción en específico mantiene la redacción original.

Las primeras reformas a ese artículo estuvieron enfocadas en regular y modificar la propiedad agraria. Es inminente que, en un país prioritariamente rural, el foco de atención y la preocupación se centrara en la Reforma Agraria.

En 1992 se realizó una de las reformas más importantes al Artículo 27, que permitió la privatización de las tierras ejidales y la creación de un mercado de tierras. También se desincorporó el programa PROBOSQUE del Sector Desarrollo Agropecuario y se integró al Sector Ecología, lo que refleja un cambio en la política ambiental y forestal del país. Durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se aprobó una Reforma Constitucional que suprimió del Artículo 27 las fracciones de la X a la XIV, que regulaban el proceso de demanda para la dotación o restitución de tierras ejidales. Estas reglas habían sido incluidas en el texto de la Constitución en la Reforma al Artículo 27, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 1934.

La supresión de esas fracciones desaparecía la posibilidad de repartir más tierra. En la misma reforma, en la legislación agraria, se definió la posibilidad de que los ejidos existentes pudieran dar por concluido el régimen ejidal y pasar a la categoría de propiedad privada, conocido como dominio pleno (Gutiérrez Salazar, 2021).

Así, la Reforma del 3 de enero de 1992, previno la necesidad prioritaria de una transformación del campo que impulsara la producción, la iniciativa y la creatividad de los campesinos, así como el bienestar de sus familias (Gómez de Silva Cano, 2016).

Es importante destacar que la situación del sector agropecuario en esta época estuvo influenciada por la política económica del gobierno, que buscaba liberalizar la economía y promover la inversión extranjera, debido a los cambios derivados por la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte. Todo esto tuvo un impacto en la estructura y la dinámica del sector agropecuario en México y en la tenencia de la tierra.

Martha Chávez Padrón, en su libro El derecho agrario en México, estableció ciertos puntos a destacar (Chávez Padrón, 1999):

La propia Constitución Federal se ha ocupado, desde 1946, determinar los diversos tipos de pequeña propiedad (en aquel entonces se les daba, además, el calificativo de inafectables). Las reformas constitucionales al Artículo 27 efectuadas en 1992 a la Fracción XV continuaron esa tradición, de tal manera que:

1. Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de 100 hectáreas de riego o de humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos.

Se llama, asimismo, pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de 150 hectáreas cuando las tierras se dediquen a cultivo de algodón, si reciben riego; y de 300 cuando se dediquen al cultivo de plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales.

• Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo de la superficie necesaria para mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos.
• El Artículo 19 de la Ley Agraria de 1992 introdujo un nuevo tipo de pequeña propiedad al disponer que 2se considera pequeña propiedad forestal la superficie de tierras forestales de cualquier clase que no exceda 800 hectáreas”.
• Otro nuevo tipo de pequeña propiedad por mejoría en relación a los tres anteriormente citados, es el que se introdujo en las reformas constitucionales de 1992 a la Fracción XV del Artículo 27 Constitucional, al especificarse que: cuando debido a obras de riego, drenaje, o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aún, cuando en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley. Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y estas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción que corresponda a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora.

En los últimos años se ha señalado que la Reforma Constitucional de 1992 ha facilitado una nueva concentración de propiedad de las tierras. La concentración de tierras urbanas, originalmente clasificadas como rurales, y la concentración de tierras para explotación agrícola, ganadera y forestal. En el primer caso, como resultado del cambio de propiedad ejidal a la titulación de propiedad individual. En el segundo caso, como resultado de la modificación legal de las superficies para los diversos fines de explotación, especialmente de carácter forestal. De igual manera, como resultado de arreglos legales y económicos para la asociación de propietarios, ejidales y pequeños propietarios, con los empresarios agroalimentarios.

ANEXO JURÍDICO

Las principales reformas del Artículo 27 Constitucional son (Gómez de Silva Cano, 2016):

1. Decreto del 30 de diciembre de 1933, publicado el 10 de enero de 1934, por el que se reformó el Artículo 27 Constitucional y se abrogó la Ley Agraria de 1915. Cabe destacar que esta reforma modificó el párrafo tercero original y estableció que el fraccionamiento de los latifundios se orientaría al desarrollo de la pequeña propiedad agrícola, asimismo, sustituyó los conceptos de pueblos, rancherías y comunidades, por el de núcleos de población.
2. Decreto del 24 de noviembre de 1937, publicado el 6 de diciembre del mismo año, por medio del cual se reconoció el derecho de los núcleos de población comunal para disfrutar en común las tierras, los bosques y las aguas que les pertenezcan.
3. Decreto del 31 de diciembre de 1946, publicado el 12 de febrero de 1947, por medio del cual se estableció la procedencia del Juicio de Amparo para los propietarios afectados por resoluciones agrarias que contaran con certificados de inafectabilidad. También, se fijó la superficie considerada como pequeña propiedad agrícola y ganadera, y la unidad mínima de dotación individual en los ejidos de 10 hectáreas.
4. Decreto del 29 de enero de 1976, publicado el 6 de febrero del mismo año, por medio del cual se declaró el derecho de la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, igualmente se otorgaron facultades a la federación para apoyar el crecimiento de los centros de población, así como para el fraccionamiento de los latifundios, el desarrollo y la protección de la pequeña propiedad agrícola.
5. Decreto del 2 de febrero de 1983, publicado al día siguiente, por medio del cual se reconoció la necesidad de impartir una justicia agraria honesta y expedita, garantizando la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, ejidal, comunal y la pequeña propiedad, estableciendo, además, la asesoría legal a los campesinos, obligando al Estado a promover el desarrollo rural integral.
6. Decreto del 3 de enero de 1992 publicado el 6 del mismo mes y año, el cual constituye lo que los letrados han denominado el nuevo derecho agrario, que en lo que aquí interesa se puede apuntar que dicha reforma prohíbe los latifundios y regula los límites de la propiedad particular. De igual forma, instituye la integración de tribunales autónomos y de plena jurisdicción para la administración de este tipo de justicia e indica la forma de su designación y el establecimiento de un órgano de procuración de justicia agraria.

Referencias

Aguilar Rivera, J. A. (ed.) (2017), El derecho de propiedad y la Constitución mexicana de 1917, Fondo de Cultura Económica-CIDE-Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Arriaga, P. (1856), La Propiedad. Voto particular de Ponciano Arriaga ante el Constituyente, obtenido de:  https://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/3Reforma/1856PA-VPart.html

Code Civil de Français, Bicentenaire, 1804-2004 (Francia).

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.

Garza, G. (2010), “La transformación urbana de México, 1970-2020” en G. Garza y Martha S., Los grandes problemas de México (Primera edición, Tomo II Desarrollo Urbano y Regional), El Colegio de México.

Godechot, J.-F., Hervé (1995), Les Constitutions de la France dépuis 1789, GF Flammarion Paris.

Gutiérrez Salazar, S. E. (2019), La Constitución mexicana. 100 años en construcción, Fontamara.

Gutiérrez Salazar, S.E. (2021), El Suelo y Su Uso en la Evolución Constitucional Mexicana, obtenido de  https://revistavivienda.infonavit.org.mx/2021/page/4/

Ley Federal del Trabajo, 1 de abril de 1970, DOF 01-04-1970.

Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos, 1959.

Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, 28 de noviembre de 2016, DOF 28-11-2016.

Medina Peña, L. (1995), Hacia el nuevo Estado, Fondo de Cultura Económica.

Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Decide y Construye, Gobierno de México, obtenido de: https://decideyconstruye.gob.mx

Tena Ramírez, F. (2008), Leyes fundamentales de México, Porrúa.